MANUAL PARA LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LA PERSECUCIÓN PENAL

Presentación

Actualmente, fenómenos como la criminalidad económica, organizada y la corrupción pública presentan desafíos de alta complejidad para la investi- gación penal. El Ministerio Público necesita fortalecer la persecución penal a través de un nuevo enfoque de lo que llamamos la planificación estraté- gica de la persecución penal, fundada en el análisis político criminal.

El Manual de Planificación Estratégica de la Persecución Penal es una herramienta de gestión de la investigación, que contribuye a la priorización de la persecución de fenómenos criminales, a partir de la planificación de objetivos políticos criminales, la toma de decisiones estratégicas, el trabajo y el control de los casos en un contexto planificado.

A veinte años de la reforma procesal penal, El Ministerio Público se encuen- tra en una etapa de constantes desafíos. La adecuación de los procesos de trabajo a nuevos paradigmas que abandonen las prácticas rutinarias del trámite y la mirada del caso a caso es una exigencia cada vez mayor frente a los nuevos mercados criminales.

La planificación estratégica de la persecución penal parte de una mirada integral sobre la organización, sus metas, objetivos políticos criminales y resultados, para orientar la investigación hacia la preparación y la gestión del caso, como prácticas institucionalizadas.

Esta concepción del trabajo planificado y supervisado conduce al Ministe- rio Público a una gestión orientada a resultados: que su gestión impacte sobre los fenómenos criminales.

El Manual fue diseñado para su uso cotidiano. De forma didáctica y sencilla, plantea los horizontes de un modelo de trabajo práctico y de fácil com- prensión, hace énfasis en las definiciones más importantes y anima a la autorreflexión acerca de los problemas usuales que se presentan diaria- mente. La finalidad es animar su utilización a través de la incorporación de las prácticas sugeridas en los procesos de trabajo de fiscales y funcionarios de la institución.

La construcción de este Manual se realizó mediante un proceso participativo con agentes fiscales, asistentes fiscales y funcionarios de la Unidad Especiali- zada de Delitos Económicos y Anticorrupción, la Dirección de Política Criminal y la Dirección de Análisis de Información Estratégica del Ministerio Público.

Soledad Machuca

Fiscal Adjunta Unidad Especializada de Delitos Económicos y Anticorrupción del Ministerio Público

Ficha técnica

Manual de Planificación de la Persecución Penal Estratégica

Participaron en su elaboración:

Unidad Especializada de Delitos Económicos y Anticorrupción del Ministerio Público Coordinación: Soledad Machuca, fiscal adjunta

Equipo técnico del Centro de Estudios Judiciales Coordinación: María Victoria Rivas, directora Asesor internacional: Alberto Binder

I. Planificación y Selección de Casos

A. Eficacia y Eficiencia. La orientación a resultados.

1. Eficacia. Cambio de paradigma.

• Nadie dudaría en afirmar que la organización a la que pertenecemos debe ser eficaz.
• Cada fiscal debe tener claro que la Fiscalía, en cada una de sus partes, y la organización como un todo, debe ser eficaz. La eficacia es exigible a toda organización, ya que ella se crea para realizar ciertas tareas, para cumplir ciertos objetivos, que son la razón de ser de esa organización. Sin ellos, no habría ninguna razón para que ella existiera, no sería necesaria.
• Es bastante usual caer en la visión según la cual la Fiscalía puede actuar según una rutina, moviendo expedientes sin saber cuál es la razón de ella y que es lo que se quiere conseguir. Cuando ocurre ello la organización se queda sin rumbo, sus integrantes dejan de tener un horizonte de trabajo y todo se reduce a una mecánica de la ineficacia.
• Ya no es admisible trabajar de esa manera porque se hace daño a la sociedad y porque se anula la capacidad de los miembros. Este manual busca dar los ele- mentos básicos para salir de una cultura del trámite y la rutina para conducir a la organización al cumplimiento de las metas que han fundado su existencia.

Definiciones para recordar.

Eficacia. Capacidad de lograr el efec- to que se desea o se espera (DRAE). Se diferencia de “eficiencia” que nos habla del mejor uso de los medios para alcan- zar el efecto deseado.

Cultura del trámite. Existe cuando pensamos y organizamos todo nuestro trabajo como una forma de llevar adelan- te el expediente o Cuaderno de Investiga- ción Fiscal, librar oficios, citar personas, pedir informes, juntar documentos, etc. La cultura del trámite nos impide pensar en la consecución de objetivos.

Cambio de paradigma. Usamos la pa- labra “paradigma” no sólo en el senti- do de ejemplo, sino de cosmovisión, de marco conceptual, es decir, el modo como percibimos la totalidad de nues- tro trabajo, sus características centra- les, su razón de ser, la integración de cada una de las prácticas con una vi- sión total del sentido de la actividad de la organización.

Problemas

1. ¿Es posible ser eficaz, si otras instituciones con las que debemos interac- tuar no lo son? ¿Cómo se compensa la ineficacia externa?

2. ¿Cómo medimos la eficacia? Piensa en elaborar algún indicador de esa eficacia.

3. Identifique diez tareas que podrían ser reemplazadas o modificadas para poder ser más eficaces.

Para reflexionar:

“Desde siempre se ha buscado a un trabajador milagroso con una varita mágica para que dé un vuelco a una organización renqueante. Sin embargo, instaurar, mantener y restablecer una teoría no requiere un Gengis Kan o un Leonardo da Vinci vestido de traje. No es cuestión de genialidad, sino de mucho trabajo. No es cuestión de ser inteligente, sino concienzudo. Para eso se les paga a los directivos” (Peter Drucker, Eficacia Ejecutiva. Conecta. 2018).

“Cualquiera que sea el nivel de los objetivos de una organización, deben hacerse operacionales, es decir deben traducirse en acción. (…) Cualquier decisión sobre determinación de objetivos debe ir acompañada de la decisión sobre determina ción de los medios para alcanzar dichos objetivos. Este conjunto de medios, a su vez, se convierte en un conjunto de sub objetivos y deben establecerse algunos medios de conseguirlos. Estos medios secundarios se convierten “sub objetivos” y la cadena de medios y fines continúa hasta que se realiza el trabajo específico o se toman medidas concretas” (Huse-Bowditch. El comportamiento humano en la organización. FDI. 1980).

2. Noción de objetivos.

• Para comprender la necesidad social de una organización o institución, y orientar su trabajo hacia la satisfacción de esas necesidades, debemos te- ner claros sus objetivos.
• Existen objetivos generales, es decir, la tarea principal, aquello que mejor explica todo lo que hace la organización. En este caso nos tenemos que preguntar cuál es el objetivo general de la Fiscalía, que se convierte así en la razón de ser de la organización, en lo que ella debe hacer siempre en favor de las necesidades sociales.
• La primera exigencia será, en consecuencia, ser eficaz en la consecución de ese objetivo general o meta general. Podemos utilizar la palabra objetivo o meta para ese primer paso, siempre que tengamos clara su generalidad.
• Luego existen los objetivos parciales y operativos. Esos objetivos se caracteri- zan porque se realizan a través de las distintas tareas operativas (trabajos con- cretos) de la organización, y explican la vida cotidiana de la institución, lo que se hace todos los días, lo que hace cada uno de los segmentos de la organización, que nunca son tareas que valgan por sí mismas, sino que me acercan a la con- secución de un objetivo operativo, vinculado al objetivo o meta general.
• Por eso para saber si una organización es eficaz tengo que analizar, antes que nada, el modo como ella se acerca al cumplimiento de sus objetivos par- ticulares u operativos, a través de sus procesos concretos de trabajo ya que son ellos los que nos permiten afirmar que se acerca al cumplimiento de su meta general. No se puede evaluar el alcance de la meta u objetivo general sin antes evaluar el cumplimiento de los objetivos particulares.
• Por ello los objetivos siempre tienen que ser definidos del modo más claro y preciso posible, de tal manera que sean evaluables en un plazo también de- terminado con precisión. Cuanto más claro es el objetivo, mayor capacidad tendrá de orientar las prácticas de la organización.

Definiciones para recordar.

Objetivo. Es el resultado concreto, de- seado por la organización, que espera alcanzarlo, en un determinado tiempo, a través del accionar eficiente de todos sus recursos.

Objetivo operativo. Es la meta que se impone la organización para que los distintos segmentos de la organización realicen ciertos productos que permiti- rán llegar al cumplimiento de los objeti- vos generales.

Administración por objetivos. “La ad- ministración por objetivos es una técni- ca de dirección de actividades mediante la planeación y el control administrati- vo, basada en el principio de que, para

alcanzar resultados, la organización necesita definir antes qué negocio está realizando y donde pretende llegar” (Chiavenato).

Para reflexionar:

“Estas proposiciones nos conducen a una predicción que podría describirse como la 'Ley de Gresham' de la planificación; la rutina diaria anula la planificación. Di- cho de una manera más clara: predecimos que cuando un individuo se enfrente a la vez con trabajos muy programados y con trabajos muy poco programados, los primeros tienden a tomar preferencia sobre los últimos, aun en ausencia de una fuerte presión del tiempo”

(March-Simon. Teoría de la Organización. Ariel. 1961).

“La planeación se funda en la creencia de que se puede mejorar el futuro por medio de una intervención activa actual. Por tanto, supone algo de predicción de lo que probablemente acontezca si falta una intervención planeada. (…) En realidad, sería muy raro que los proyectistas esperaran poder satisfacer todas las aspiraciones de una organización; es decir, alcanzar la proyección ideal. Su tarea consiste en determinar el grado en que pueden aproximarse a sus aspiraciones. Se le llama proyección planeada a una descripción de la distancia que creen que la empresa pueda avanzar en el cumplimiento de sus aspiraciones. (…) Estas pro- yecciones suponen describir los estados posibles de la organización y determinar los grados hasta donde se desea llegar. Los estados o resultados deseados del comportamiento son los objetivos.”

(Russel Ackoff. “Un concepto de planeación de empresas” Limusa. 1978).

“Al igual que los conceptos del poder, de la autoridad o de la dirección, el de los objetivos de la organización ha ofrecido una resistencia inusitada a que se le de- fina de una manera precisa y sin ambigüedad. No obstante, en el análisis de las organizaciones es necesario e imprescindible definir sus objetivos. Las organiza- ciones se establecen con el propósito de hacer algo; la labor que ejecutan está orientada hacia un fin determinado. Si se ha de analizar la conducta de las orga- nizaciones, hay que estudiar la meta u objetivo”

(Charles Perrow: Análisis de la Organización. Aspecto Sociológico Cecsa. México. 1970).

Problemas.

   1. ¿Es posible no quedar atrapado en actividades rutinarias, que nos pare- cen indispensables, aunque no produzcan mayores frutos? ¿Cómo hacerlo?

   2. ¿Qué sucede si la sociedad tiene expectativas que no le es posible satis- facer a la Fiscalía en el corto plazo?

   3. ¿Cómo se puede organizar el trabajo personal, si la Fiscalía no establece objetivos?

   4. ¿Cuáles considera que son actividades rutinarias que no producen ma- yores resultados?

3. Tutela judicial efectiva.

• El Ministerio Público fue creado históricamente para cumplir con objetivos muy concretos.
• En primer lugar, tiene una tarea general que se encuentra perfectamente definida en su ley constitutiva (Art. 1): Debe representar a la sociedad ante los tribunales, para proteger sus derechos.
• Esto significa que como objetivo o meta general los fiscales deben gestionar los intereses victimizados y procurar la tutela judicial que compense esos daños.
• La misma ley orgánica se preocupa de establecer prioridades: el patrimonio social y público, los derechos fundamentales, el medio ambiente, los dere- chos de los pueblos indígenas, etc.
• Pero lo que debe quedar claro es que los fiscales y la Fiscalía tienen como objetivo general procurar la tutela judicial de los intereses sociales victimiza- dos, es decir, que han sido dañados. No se puede entender la creación de la Fiscalía sino es para cumplir con esta finalidad.

Definiciones para recordar.

Tutela judicial efectiva. Se trata del conjunto de acciones estatales para fa- vorecer la defensa de los intereses da- ñados y la compensación a los distintos tipos de víctimas. Una parte de la tutela judicial efectiva, como contracara de la prohibición de la auto tutela, se lleva adelante a través de la acción penal, en el ámbito de los tribunales penales.

Interés victimizado. Es otra forma de mencionar al daño; este es siempre un interés que ha sido perjudicado: puede ser individual, comunitario, social, co- lectivo, etc.

Tutela penal. Hablamos de Tutela penal cuando ejercemos la acción para buscar la compensación de un interés indivi- dual o social dañado, tal como lo expre- sa la Ley del Ministerio Público Fiscal.

Para reflexionar:

“El acceso a la justicia es un amplio concepto que se refiere a los derechos de to dos los ciudadanos —sin distinción de raza o grupo étnico, género, posición eco nómica, edad y discapacidad— a disponer de los mecanismos de resolución de conflictos y el reconocimiento de sus derechos a través de decisiones legalmente vinculantes, a un costo, en un período de tiempo y a una distancia razonables, en un idioma que puedan entender y sin obstáculos burocráticos. El acceso a la jus ticia no puede depender ni de la posición de la persona que busca hacer valer un  derecho, ni de la posición de la persona acusada de intentar violarlo. Como está claro en la Declaración de Santiago, el acceso a la justicia no es sólo un derecho cuantitativo, sino que también conlleva temas cualitativos: los ciudadanos tienen el derecho de acceder a una justicia eficaz.” (Margaret Popkin Acceso a la justicia, gobernabilidad democrática y sociedad civil, BID. 2007).

Problemas.

   1. ¿Cómo hacemos para que la sociedad entienda el trabajo del Ministerio Público? Trate de identificar cinco acciones posibles.

   2. ¿Cómo reparamos la situación cuando una acción de alguno de los miem- bros de la institución ha provocado una merma de confianza social?

   3. ¿Es posible que los jóvenes entiendan lo que hacen los fiscales? ¿Cómo se lo explicaría?

   4. ¿Cuáles serían las acciones desplegadas por miembros del Ministerio Pú- blico que generaron desconfianza social? Identificar ejemplos.

4. Metas operativas.

• La meta u objetivo general nos sirve para fundar una perspectiva global u holística de la organización.
• Pero también nos sirve para construir una ética de la función pública.
• Y, además, ella nos permite:
• Explicar a la sociedad la misión de la Fiscalía. Crear una cultura organizacional.
• Evaluar las condiciones del liderazgo.
• Construir un horizonte de sentido para todos los miembros de la orga- nización.
• Determinar los valores compartidos.
• Proveer de criterios generales para la toma de decisiones, y volver com- prensible a la organización.
• Y, en términos generales, crear el ambiente interno y externo para co- municarnos con el entorno social.
• Pero la vida cotidiana de los procesos de trabajo necesita algo más: los obje- tivos operativos, de los que nacen las actividades concretas.
• No podremos medir la eficacia de una organización con la meta u objetivo general, nos falta algo fundamental: las metas u objetivos operativos.

Definiciones para recordar.

Cultura organizacional. Toda organi- zación tiene su propia cultura. “La cul- tura organizacional es un conjunto de valores, creencias, tradiciones y modo de ejecutar las tareas que, de manera consciente o inconsciente, cada organi- zación adopta y acumula con el tiempo, y que condiciona fuertemente el pen- samiento y el comportamiento de sus miembros” (Chiavenato).

Liderazgo. Consiste en la capacidad de quienes conducen la organización para orientar el trabajo de todos los inte- grantes, mantener el rumbo hacia los objetivos y tareas planificadas y previs- tas, motivar a los distintos miembros de la Fiscalía, representar eficazmente a la organización de la sociedad y repre- sentar el espíritu que funda su misión u objetivo general. Implica también la ca- pacidad de resolver conflictos, supervi- sar las acciones y corregir rumbos.

Ambiente interno de la organización. El clima o estado interno de la organiza- ción hace referencia al estado de opinión y de ánimo de los distintos integrantes como respuesta a los tipos de liderazgo y actividad de la organización, como reac- ción positiva o negativa frente al desem- peño o la cultura de la organización.

Toma de decisiones. Es el proceso por el cual una persona o un conjunto de personas, deciden un curso de acción, y dan razón de lo decidido.

Para reflexionar:

“Toda organización crea su propia cultura con sus propios tabúes, costumbres y usos. La cultura del sistema refleja las normas y valores del sistema formal, así como su reinterpretación en el sistema informal y las disputas internas y exter nas de los tipos de personas que la organización atrae, de sus procesos de trabajo y distribución física, las modalidades de comunicación y el ejercicio de la autori dad dentro del sistema. De la misma manera como la sociedad tiene una herencia cultural, las organizaciones sociales poseen patrones distintivos de sentimientos y creencias colectivos que se transmiten a los nuevos miembros del grupo” (Chia venato, Introducción a la Teoría General de la Administración, 1999).“En la parte superior de la organización se encuentra el nivel institucional de administración. En este nivel, los administradores hacen evaluaciones básicas respecto al medio de la organización, fijan las metas generales, recaban los recursos básicos y hacen las asignaciones de dichos recursos para poder llevar a cabo sus proyectos bási cos. Son estos administradores quienes son los responsables antes las acciones, gobierno y público en general, son quienes están atentos a que la empresa alcan ce sus metas generales de una forma consistente a lo que la sociedad esperaba.” (J. Litterer, “Una Introducción a la Administración. Cecsa.México. 1984.)

Problemas.

   1. ¿Cómo podemos trabajar si nadie plantea una meta concreta? Trate de describir los efectos negativos que eso produce.

   2. ¿Se pueden establecer metas de abajo hacia arriba o sólo los dirigentes son quienes pueden hacerlo?

5. Relaciones entre la misión real y las metas operativas.

• La clave de la determinación de la eficacia se encuentra, entonces, en la fija- ción de los objetivos operativos que son más precisos y se relacionan de un modo directo con las acciones y procesos de trabajo de la organización y a la vez determina la necesidad de un modelo organizacional definido.
• Ellos se enfrentan a lo que efectivamente hace la institución, ya sea que cumpla con la meta general o se aleje de ella. Incluso podríamos hacer el ca- mino inverso: identificar las actividades y prácticas concretas de la Fiscalía y reconstruir en base a ella el objetivo general real, no el escrito y proclamado.
• Es mucho más fácil fijar las metas concretas cuando la organización cumple con su misión formal; se vuelve más problemático cuando se ha apartado de ella o lo hace de un modo descuidado e intermitente.
• En la situación actual de las Fiscalía la fijación de metas concretas siempre debe contener un cierto componente de corrección del funcionamiento ge- neral de la organización, porque hemos dejado que su misión general quede atrapada por la burocracia, la desidia o la rutina.

Definiciones para recordar.

Organización informal. Las organiza- ciones tienen una estructura definida por las leyes, reglamentos o estatutos. A ello le llamamos organización formal. Pero muchas veces, ellas se configuran en base a tradiciones, criterios no es- critos, maneras de trabajo no estableci- das formalmente. En esos casos habla- mos de organización informal. Lo más común es que exista una mixtura entre componente formales e informales de la organización.

Procesos de trabajo. Es el conjunto de actividades que se realizan de un modo sistematizado para desarrollar alguno de los productos que necesita la organización.

Burocratización. Las burocracias son las organizaciones formales por exce- lencia. Cuando este carácter formal se exagera y alcanza todas las dimensio- nes de la organización, de manera tal que se vuelve rígida y abandona sus objetivos, que se remplazan por otros, propios de las burocracias. Una organi- zación burocratizada (exceso de forma- lismo) no puede asumir un trabajo fun- dado en una planificación estratégica.

Para reflexionar:

“Existe una relación íntima entre los objetivos organizacionales y el medio. La es- tructura de los objetivos establece la base para la relación entre una organización y su medio ambiente. El proceso de establecer y fijar objetivos es complejo y al- tamente dinámico. Una organización no persigue un solo objetivo, pues necesita satisfacer una enorme cantidad de requisitos impuestos por el medio ambiente y por la organización interna de los participantes. Así, en vez de hablar de un objeti- vo, es más apropiado referirse a un total de objetivos que forman la estructura de objetivos de una organización. Tales objetivos tampoco son estáticos, pues están en continua evolución, modificando las relaciones de la organización con su me- dio. Es necesario revaluarlos constantemente respecto de los cambios del medio ambiente y de la organización” (Chiavenato, Introducción a la Teoría General de la Administración).

“Tanto para el ciudadano común y corriente como para los especialistas de mu- chas organizaciones, la palabra “burocracia” es una palabra indecente. Hace pen- sar en reglas y reglamentos rígidos, una jerarquía de oficinas, una estrecha es- pecialización del personal, una abundancia de oficinas o unidades que pueden incapacitar a los que desean hacer las cosas bien, la carencia de personalidad, la resistencia ante el cambio. Sin embargo, toda organización de cierta importancia esta burocratizada en cierto grado o, para decirlo de otra manera, da muestras de poseer patrones de conducta más o menos estables que se basan en una es- tructura de los papeles y en tareas especializadas. En tal sentido, burocracia es otro nombre para estructura.”

(Charles Perrow: Análisis de la Organización. Aspecto Sociológico Cecsa. México. 1970).

Problemas.

   1. ¿Puede hoy el Ministerio Público cumplir con su meta u objetivo general? Construya una conversación con sus colegas sobre este punto.

   2. Trate de identificar cinco procesos de trabajo que hoy nos alejan de ese cumplimiento.

6. Eficiencia.

• Ya podemos entonces señalar nuestro primer concepto clave: la eficacia o efectividad es el grado en el que la organización cumple con sus objetivos operativos, en el marco de la meta general o misión principal que funda esa institución.
• Sin duda se trata de un concepto amplio que puede tomar en cuenta diver- sas variables, pero siempre se evalúa el alcance real de las metas u objetivos operacionales que se han establecido.
• El concepto de eficacia -grado de alcance de los objetivos- es muy diferente del concepto de eficiencia, que se refiere a la cantidad de recursos que la organización utiliza para alcanzar esos objetivos. Se puede ser eficaz, siendo muy ineficiente, porque la cantidad de recursos que se utilizan para alcan- zar el objetivo son excesivos, caros, mal utilizados. Entonces, si una Fiscalía logra sus objetivos y realiza sus acciones con menos recursos que otra, se la califica como más eficiente.
• De todos modos, no se pueden separar totalmente estos conceptos. En es- pecial no se puede hacer un análisis de la eficiencia, sin referencia a la efica- cia, es decir, al grado de consecución de los objetivos.

Definiciones para recordar.

Eficiencia. Es la mejor manera de rea- lizar las actividades, de modo tal que se optimicen los recursos humanos, los tiempos de trabajo, los materiales dis- ponibles, es decir todos los recursos de la organización para lograr los mejores productos o resultados.

Recursos de la organización. Son to- dos los medios de que dispone la or- ganización para lograr un producto o un resultado. Pueden ser capacidades humanas, métodos de organización, medios físicos, apoyo tecnológico, re- laciones sociales, autoridad, etc. Los recursos de las instituciones públicas implican dimensiones simbólicas y po- líticas que las organizaciones privadas normalmente no disponen.

Relación eficacia/eficiencia. Si la efica- cia nos habla de la consecución de los resultados puestos como objetivos, la eficiencia nos dice el modo más racio- nal, económico u óptimo de alcanzarlos, es decir, con el menor desgaste de los recursos de la organización. La eficien- cia en sí misma no tiene sentido. Toda eficiencia que no produce nada o no logra los resultados propuestos, es un dispendio de recursos. La relación entre eficiencia y eficacia nos señala el buen o mal desempeño de una organización.

Para reflexionar:

“Eficiencia significa correcta utilización de los recursos (medios de producción) dis�ponibles. Puede definirse mediante la ecuación E-P/R, donde P son los productos resultados y R los recursos utilizados. La organización racional del trabajo busca la mejor manera, es decir, los métodos de trabajo para establecer los estándares de desempeño en las tareas. La eficiencia se relaciona con la mejor manera de hacer o realizar las cosas (métodos de trabajo) a fin de que los recursos (personas, máquinas materias primas, etc.) se apliquen de la manera más racional posible. La eficiencia se preocupa por los medios y los métodos más indicados que deben tenerse en cuenta durante la planeación para asegurar la optimización de los re�cursos disponibles. La consecuencia directa de la eficiencia es la productividad, que puede definirse como la elaboración de una unidad de producto por unidad de tiempo; en otros términos, es el resultado de la producción de alguien en un determinado período. Cuanto mayor sea la eficiencia, mayor será la productividad” (Chiavenato, Introducción a la Teoría General de la Administración, 1999)

Problemas.

   1. ¿Son la eficacia o la eficiencia conceptos aplicables a las instituciones pú- blicas o sólo aplican cuando se trata de organizaciones o empresas privadas?

   2. ¿Cuál le parece que es hoy el problema principal: la eficacia o la eficiencia del Ministerio Público?

7. Objetivos político-criminales.

• Ya hemos visto que no se puede hablar de eficacia si no se tienen objetivos ope- rativos, concretos, medibles, es decir, evaluables en un tiempo determinado.
• En el caso del Ministerio Público Fiscal los objetivos que se deben fijar son objetivos político-criminales.
• Esto significa un determinado estado o situación en el futuro respecto de diversos fenómenos criminales.
• Los objetivos o metas son siempre evaluables y se establecen en relación a un tiempo determinado. Pueden ser de corto, mediano o largo plazo y un mismo objetivo puede tener un estado a alcanzar en cada uno de esos plazos.
• Sin objetivos político-criminales no se puede determinar si una Fiscalía es efi- caz y si sus prácticas y actividades concretas son correctas o una pérdida de tiempo. Ser ineficaz e ineficiente es el peor de los escenarios; es decir, no al- canzar ningún objetivo, pero igualmente tener una operación costosa.

Definiciones para recordar.

Política Criminal. La política criminal es la política pública que organiza todos los recursos que tiene el Estado para in- tervenir en un área de conflictos que se ha decidido criminalizar. La persecución penal, que llevan adelante los fiscales es parte de la política criminal del Estado, pero no la agota.

Fenómenos criminales. Los delitos que se cometen no son hechos aisla- dos, sino que se realizan en sectores sociales, áreas de conflictividad o mo- dalidades de interacción que constitu- yen fenómenos sociales. Cuando en un determinado fenómeno social (el nego- cio de compra- venta de drogas o el fi- nanciamiento ilegal de la política) deci- dimos intervenir con los instrumentos que utiliza la Política criminal (cárcel, decomisos, multas, etc.) hablamos de fenómenos sociales criminalizados o directamente fenómenos criminales.

Corto plazo. No existe una definición única de corto plazo, ya que depende de las distintas actividades o políticas a desarrollar. En el caso de la política criminal y la persecución penal, dado que no se puede esperar respuestas coyunturales, podemos entender que es corto plazo todo lo que desarrolle entre tres y cinco años.

Mediano plazo. En políticas públicas concretas es difícil considerar el largo plazo, ya que se debería poder prede- cir escenarios futuros, difíciles de com- prender en las sociedades tan cam- biantes. Por ello es más útil el concepto de mediano plazo que es todo lo que podemos lograr más allá de los cinco años y hasta quince o veinte años.Las políticas públicas se estabilizan en el medio plazo, por más que a ello le lla- memos “políticas de largo plazo”

Para reflexionar:

“Según las finalidades propias de la Política Criminal, su objetivo será siempre una forma de controlar, reducir, transformar o acabar un fenómeno criminal. Todo objetivo de la Política Criminal o buscará mantener un fenómeno criminal bajo ciertos parámetros que son admisibles (por ejemplo, ciertos niveles de comercio de drogas), esto es, controlar; o buscará reducir algunos de los niveles de ese fenómeno criminal (por ejemplo, disminuir la tasa de homicidios, violaciones o agresiones graves); buscará que ciertas características propias de un determina- do circuito se transformen en otras más aceptables (por ejemplo, que el comercio de drogas abandone algunas que son más peligrosas o deje de vender en ciertos sectores o respecto de ciertas personas, por más que se sepa que el volumen general de comercio se adaptará a nuevas modalidades) o, finalmente, puede in- tentar que un fenómeno criminal directamente desaparezca ya sea porque se ha logrado que la sociedad mute sus prácticas o ha derivado las actividades hacia zonas no criminalizadas, ha reducido la actividad a niveles que ya no hacen nece- sario la utilización de instrumentos violentos o se ha logrado desarrollar y volver eficaces a otros niveles de intervención (por ejemplo, ya no es necesario utilizar la Política Criminal para manejar los delitos de tránsito o han desaparecido las agre- siones a determinados animales o se entiende que las sanciones reparadoras son suficientes para manejar los conflictos resultantes de ciertas disputas políticas o sociales). En síntesis, dicho de una manera general, el objetivo de la Política Criminal es controlar, reducir, transformar o hacer desaparecer un determinado fenómeno criminal. Con estas aclaraciones es admisible usar como fórmula sin- tética la frase que nos dice que el objetivo de la Política Criminal es el control de la criminalidad.

(Binder, Alberto: Análisis Político-Criminal. Astrea. Buenos Aires. 2011)

Problemas.

   1. El contexto social nos permite pensar incluso en el corto plazo, ¿o esta- mos atrapados en lo inmediato, lo coyuntural? Piense ejemplos que funden su opinión.

   2. Piense casos de políticas en el que se ha podido sostener al menos el mediano plazo y trate de analizar sus características.

8. Productos y Resultados.

• Los objetivos operativos de la Fiscalía se pueden medir a través de produc- tos o de resultados.
• Denominamos productos a todo lo que la Fiscalía puede desarrollar en base a sus propias actividades de un modo directo o indirecto. Una acusación es un producto de la Fiscalía, pero también una condena porque es la conse- cuencia de una acusación bien sustentada.
• El resultado es el impacto social de un producto. En nuestro caso, el impacto que tiene un producto (una condena, por ejemplo) sobre el desarrollo de un fenómeno criminal determinado.
• La eficacia, en sentido estricto, se refiere siempre a resultados, pero también podemos medir otro tipo de eficacia en relación a los productos. Sin embargo, se debe tener muy claro que se trata de dimensiones diferentes.

Definiciones para recordar.

Producto. Es lo que obtenemos al final de un proceso de trabajo. Por ello tam- bién lo denominamos “salida” (output). Ellas son exportadas al medio ambiente y deben impactar en él de alguna manera.

Resultado. Le llamamos “resultados” a las modificaciones en el medio ambien- te de la organización en base a lo que ella ha producido. Los resultados son modificaciones en los fenómenos cri- minales, ya sea porque disminuyen, no aumentan, o se han modificado.

Impacto. Es la capacidad de un pro- ducto de influir en un resultado, en nuestro caso de lograr un cambio en el fenómeno criminal de que se trate.

Productos de la organización. Son las salidas propias de la organización; ellas tendrán capacidad de impactar en los fenómenos criminales o no tendrán ningún impacto. Según ello hablamos de salidas de calidad; salidas neutras; salidas de impacto negativo.

Para reflexionar:

“En el proceso presupuestario, la clave del éxito es la capacidad de cada depen�dencia de vincular las decisiones sobre asignación de recursos con los resultados o los efectos específicos. Son necesarios una nítida declaración de objetivos de corto y largo plazos, vinculados a los planes sobre el nivel de base de las depen�dencias, a la vez que indicadores clave mediante los cuales se pueda cuantificar el éxito efectivo. La misión de las dependencias, la estructura programática y la información descriptiva sobre los presupuestos deben asegurar que las decisio�nes presupuestarias se vinculen a los resultados que sirven de base para la asig�nación de recursos. Los objetivos de las dependencias, las medidas de rendimien�to y los resultados proporcionan el filtro para realizar cambios tanto intra como interdepartamentales”(Michael Barzelay:Atravesando la Burocracia -una nueva perspectiva de la Adminis�tración pública- FCE. México 1998)

Problemas.

   1. Trate de identificar un resultado. ¿Es posible lograrlo en el corto plazo?

   2. Identifique cuales son los mejores productos de la Fiscalía y cuáles son los peores. Trate de analizar las razones y de precisar las diferencias.

9. Productos de la organización.

• Tal como hemos explicado, los productos son dominables por las operacio- nes propias de la institución o directamente relacionadas con ellas (como las condenas, que requieren una decisión judicial, pero se basa en una acusa- ción exitosa).
• Los productos siempre deben incidir o impactar sobre la realidad (los fenó- menos criminales), pero ese impacto no depende solo de ellos, sino de otras circunstancias que no son dominables por la institución, aunque siempre se las debe tener en cuenta (como el contexto social, por ejemplo).
• Por ejemplo, en un año se puede haber conseguido varias condenas, pero el fenómeno criminal sigue en expansión porque esas condenas no lo han afec- tado, ya sea porque se eligieron mal los casos, ya sea porque otros elementos de la política criminal no estuvieron presentes o porque el fenómeno criminal tuvo tiempo de adaptarse a los movimientos de la Fiscalía.
• Todo nos conduce al punto principal que debemos ahora estudiar: ¿Cómo se fija un objetivo operativo en la Fiscalía?

Definiciones para recordar.

Incidencia. Es otra forma de hacer re- ferencia al impacto de un producto. Por ejemplo, ciertas condenas inciden en que baje una determinada modali- dad delictiva.Las salidas de baja calidad pueden incidir en que un fenómeno cri- minal aumenta o se transforme en algo más grave.

Contexto. La organización se ubica en un mundo humano, social o político con determinadas características. Este medio ambiente es su contexto.

Integración de medidas. La capacidad de incidencia de un producto de la or- ganización (una salida de calidad, por ejemplo) depende de su integración con otras medidas preventivas o disuasivas. Un producto por sí solo no puede alcan- zar mucha incidencia generalmente.

Para reflexionar:

“Los planificadores necesariamente se preocupan del amplio contexto social, económico, político y tecnológico dentro del cual la organización tendrá que ope�rar en el futuro. El problema no es tanto pronosticar el futuro como percibir lo que es virtualmente seguro que ocurra, determinar formas de aprovechar y tal vez acelerar lo “inevitable”, así como adjudicarse el crédito por haberlo hecho. En esta forma una compañía no tiene simplemente que adaptarse a los cambios conforme ocurren, sino que puede ayudar a crear el futuro y las oportunidades que pueda presentar.”(Russel Ackoff. “Un concepto de planeación de empresas” Limusa. 1978)

Problemas.

   1. ¿Los tiempos judiciales nos permiten calcular la incidencia de un pro- ducto, es decir su impacto? ¿Si no es posible, cómo se puede remediar ese problema?

   2. Ubique una condena y piense cuales serían las otras medidas preventi- vas y disuasivas que deberían acompañarla. ¿Es eso posible?

B. ¿Cómo fijar objetivos para la Fiscalía?

1. Orientación político-criminal.

• En primer lugar, se deben fijar objetivos que impliquen resultados respecto de un fenómeno criminal. Por ejemplo, narcotráfico, corrupción, evasión de impuestos, lavado de dinero, trata de personas, robo de vehículos, etc.
• Desde esta dimensión tenemos cuatro tipos de objetivos (disminución, con- trol, transformación y relocalización).
• El primero es un objetivo de disminución. Por ejemplo, buscaremos que el mercado de drogas duras disminuya en veinte por ciento, en un plazo de cuatro años. O que la explotación sexual de menores y la trata de perso- nas respectiva, disminuya un ochenta por ciento en esos mismos cuatro años. Fijar objetivos por resultados es un gran desafío, pero será lo que, en definitiva, nos haga cumplir la meta general, que también se vincula con la legitimidad de la Fiscalía.
• Cuando todo el trabajo de la Fiscalía se preocupa por obtener buenos re- sultados, hablamos de una Gestión orientada a Resultados y ello es lo que principalmente espera la sociedad y constituye la razón de ser del trabajo de la Fiscalía; esto es: que su trabajo impacte sobre los fenómenos criminales y no quede circunscripto a lograr mejores o peores, pocos o muchos produc- tos que quedan encerrados en la propia organización y no impactan sobre la realidad.

Definiciones para recordar.

Línea de base. Cuando planificamos partimos de un primer estado de situa- ción que constituye el punto de partida de todas nuestras acciones posteriores. Esa línea de base se construye median- te indicadores sobre la existencia e in- tensidad de los fenómenos criminales o sobre el estado de la organización. Todo plan tiene ese punto de partida o línea de base.

Objetivos político-criminales. Se trata de los distintos tipos de objetivos que son propios de la política criminal como política pública. Ellos deben luego abar- car a los objetivos específicos de la pla- nificación de la persecución penal.

Gestión por objetivos político-crimi- nales. Ello significa que la Fiscalía, me- diante la planificación y la supervisión, orientará todas las actividades a la con- secución de objetivos político-crimina- les previamente establecidos.

Para reflexionar:

“Pensar democráticamente en la eficacia del proceso penal presenta un desafío a un pensamiento democrático que en este tema asume rápidamente las formas y los métodos del pensamiento autoritario. Pensar en la eficacia del proceso penal significa, por una parte, pensar en la persecución penal, como actividad organiza�da del Estado para acabar con la impunidad, es decir, para volver real el programa punitivo y, por la otra, poner a disposición de las víctimas los instrumentos nece�sarios para que ellas sean gestoras eficientes de sus propios intereses. Nada de eso significa –ni debe significar– un debilitamiento del sistema de garantías. No lo significa –porque los problemas de eficacia nada tienen que ver en la práctica con el sistema de garantías– y no debe significar, ya que en un Estado sometido al Estado de derecho el respeto a esos límites es una condición esencial de la le�gitimidad del poder” (Binder, Alberto: Tensiones político-criminales en el proceso penal, Buenos Aires. 2009)

Problemas.

   1. ¿Cómo se fija un objetivo sin tener información sobre un fenómeno cri- minal? Trate de formular uno y analice las dificultades.

   2. ¿La cantidad de trámites que hacemos, nos permiten pensar en resulta- dos? ¿Y entonces?

2. Control.

• El segundo tipo de objetivo es el de control. Se trata de fenómenos crimina- les no muy extendidos pero que se debe cuidar que no aumenten o salten de escala. Por ejemplo, si la tasa de homicidios es baja, se debe mantenerla baja; si la tasa de fraudes por internet es tolerable, se la debe mantener en esos parámetros.
• No se trata de descuidar este fenómeno criminal, porque puede tratarse de casos muy graves, que producen daños importantes y que, en cualquier momento, puede saltar de escala y aumentar o cambiar hacia modalidades más dañosas aún.
• Se trata de conocer la verdadera magnitud del fenómeno en cuestión y ana- lizar si la cantidad de recursos que debo afectar para lograr una disminución pequeña vale la pena.
• Mantener controlado un fenómeno criminal puede tener la mayor impor- tancia, en particular porque podemos activar otros mecanismos de dismi- nución (administrativos, sociales, etc.) que con mayor eficiencia permiten construir una política criminal mejor articulada.

Definiciones para recordar.

Control. Lo utilizamos en el sentido de mantener una situación en un estado que es manejable, en tanto nos per- mite evitar que produzca más daño o reparar los que se realizan. Es decir, po- demos intervenir en el fenómeno con otros recursos que se encuentran más asequibles o son menos costos, en re- cursos, tiempos, etc.

Tolerabilidad. Se trata de un nivel de aceptación social de la existencia de ciertos daños, que se espera que sean disminuidos o compensados con otras medidas que debe asumir la política criminal. Tolerabilidad no es permisi- vismo o justificación es una condición para sustentar el uso de otras formas de intervención de la política criminal.

Tasas de un delito. Se trata de un indi- cador de la cantidad de delitos cometi- dos cada cierto número de habitantes. Ellas sirven para realizar comparacio- nes con otros países o entre regiones y para analizar si es posible utilizar un objetivo de control.

Para reflexionar:

“Hablamos de un objetivo de control cuando lo que se propone es mantener cier- ta forma de criminalidad en un determinado grado o forma de realización, que puede ser socialmente tolerada, causar daños menores o menos graves o sim- plemente, por las modalidades de esa forma específica de criminalidad, no se puede aspirar a algo distinto en los tiempos en que se dispone o los recursos con que se cuenta. Si bien parece un objetivo menos satisfactorio, muchas veces es lo único que se puede lograr, por lo cual es la forma más realista de fijar un objetivo político criminal. Por ejemplo, ciertas formas de violencia entre pandillas no son posibles de eliminar sino de mantenerlas bajo cierta forma de intensidad que, por lo menos, evite las muertes o las lesiones más graves o queden circunscritas a ciertos territorios o lugares. Cierto daño ambiental se puede decidir mantener- los bajo cierto nivel porque se carece de los medios técnicos para llevar adelante todas las comprobaciones. Ciertas formas menores del mercado de robo de vehí- culos (robos de autopartes, ruedas, etc.) se puede mantenerlas bajo control, pero muy difícilmente eliminarlas o reducirlas Ciertos niveles del mercado de droga no se pueden evitar, pero sí se puede evitar que se avance hacia drogas más peligro- sas o hacia sectores más vulnerables. Estas formulaciones no se deben confundir con una idea permisiva de “tolerancia”. Si se ha definido cierta área de conflicti- vidad como un área de criminalidad es que allí no hay tolerancia, sino la decisión firme y clara de intervenir en ella con los instrumentos más fuertes que tiene el Estado.Pero entre el deseo de que no existan esas formas de delitos y la realidad de que ello ocurra existe un largo trecho que es, precisamente, el camino de la Política Criminal. Suele parecer insatisfactorio y por eso las políticas ficticias de “erradicación del mal” se vuelven propuestas facilistas de demagogia, propias del “populismo penal”. Sin embargo, muchos fenómenos criminales sólo pueden ser “controlados” –y de hecho en la actualidad ocurre así- y existen formas de con- trol que son mucho más satisfactorias que el simple equilibrio “natural” que se produce cuando este objetivo no ha sido formulado con claridad y conocimiento del terreno en el que se debe intervenir. Por otra parte, es deseable que en estos casos las explicaciones a la población sean más ricas, señalando con precisión de qué modos puede agravarse la situación y todos los beneficios que se logran con una política de simple contención o control, que no necesariamente es poco enérgica o poco ambiciosa. Existen formas de criminalidad que se encuentran tan fuertemente arraigadas en prácticas sociales (como ocurre muchas veces con los conflictos en los que se hallan involucrados jóvenes) que es un gran logro estable- cer objetivos de contención o simple control.”

(Binder, Alberto: Análisis Político Criminal. Astrea. Buenos Aires. 2011)

Problemas.

   1. Identifique dentro del campo de la criminalidad económica cuales sería fenómenos en el que podemos tener objetivos de mero control. ¿Cómo actuaría la Fiscalía en esos casos?

   2. Existe tolerancia social respecto de ciertos delitos. ¿Es admisible esa to- lerancia? ¿Cómo se formularía un objetivo en esas condiciones?

3. Transformación de un fenómeno criminal.

• El tercer tipo de objetivo es el que llamamos de transformación o modificación.
• Se trata de lograr que una modalidad del fenómeno criminal disminuya, por más que la consecuencia insoslayable sea el aumento de otra. Por ejemplo, se puede aumentar la disminución posible del mercado de cocaína, pero se debe aceptar como consecuencia ineludible que aumente el consumo de marihuana, que es menos nocivo.
• Otro ejemplo: se puede evitar una forma grave de financiamiento ilegal de la política –vgr. la que proviene del narcotráfico- pero se debe aceptar (no justificar) que eso aumentará otras formas de financiamiento ilegal menos nocivas para el sistema democrático.
• Los objetivos de transformación pueden ser realistas, pero siempre son los más peligrosos y delicados y se debe formularlos con claridad y rigor. Se puede combinar este tipo de objetivos con los de control, o utilizarlos para ganar tiempo y preparar otro tipo de estrategias más agresivas, vinculados a otro tipo de objetivos.

Definiciones para recordar.

Modificación de un fenómeno crimi- nal. Un fenómeno criminal (por ejem- plo, narcotráfico, corrupción, trata de personas, etc.) puede tener ciertas mo- dalidades delictivas muy dañosas (ven- ta de droga de baja calidad, explotación sexual de menores, sobornos a altos funcionarios, etc.) que deben ser ataca- das con prioridad, de tal manera que, si bien otras modalidades continúan, el fenómeno criminal cambia sustancial- mente en ese aspecto, se modifica.

Tipos de daños. El daño es una afecta- ción a un interés o a un derecho y existen muchas formas de manifestarse. Tanto daños individuales, distintas formas de daño colectivo, daños a la totalidad de la población, incluso daños a toda la hu- manidad, como ocurre con los delitos de lesa humanidad. Siempre hay un daño instalado en algún sector social.

Financiamiento ilegal de la política. Todos los países tienen reglas que esta- blecen como deben ser el financiamien- to a los partidos políticos y sectores po- líticos dentro de ellos. Esta legalidad del financiamiento se entiende que hace a la calidad de la democracia. Cuando no se respetan esas reglas o se utilizan zonas grises para dirigir financiamien- to por fuera del marco de las cuentas claras hablamos de financiamiento ile- gal de la política, una de las formas más graves de la corrupción.

Para reflexionar:

“Llamamos objetivos de transformación cuando lo que se busca es convertir cier- tas manifestaciones de la criminalidad en otros, en particular cuando se busca transformar ciertas formas más violentas en otras menos violentas. Una vez más el conocimiento del sector en el que se piensa intervenir es determinante. Por ejemplo, si se concluye que no es posible extinguir o reducir significativamente un determinado fenómeno criminal, se puede buscar encauzarlo hacia formas menos dañosas. Para ello es muy importante tener conocimiento incluso de las racionalidades económicas o las propias del área de intervención. Si el mercado de drogas está comercializando drogas mortales y no existe posibilidad de re- ducirlo o extinguirlo, se puede tratar de encauzarlo hacia la comercialización de drogas menos peligrosas o que no sean mortales o más controlables en el futuro. No es lo mismo el mercado de cocaína –y menos aún el de la cocaína impura- que el mercado de marihuana. Los daños sociales son muy diferentes. Claro está que esto no significa simplemente “estimular” sino pensar en términos de posibili- dad práctica de obtener resultados. Se puede intentar reconducir los conflictos familiares violentos hacia formas no violentas, etc. Para que un objetivo de esta naturaleza tenga sentido se debe conocer la dinámica profunda del área de inter- vención, las múltiples racionalidades de los actores y las posibilidades de sustituir prácticas con similares beneficios. Todo este análisis y estas definiciones no se puede realizar en abstracto, sino que debe estar referenciado con toda rigurosi- dad a cada una de las áreas de intervención que se han identificado; claro está que, en un proceso dialéctico, porque puede ocurrir que la imposibilidad de cons- truir un objetivo político-criminal en un área determinada sea una de las razones por las cuales se la desecha como sector de intervención. En realidad, la sola de- cisión de identificar un área de intervención implica que es posible construir un objetivo dentro de ella (posibilidad de actuación)"

(Binder, Alberto: Análisis Político Criminal. Astrea. Buenos Aires. 2011)

Problemas.

   1. Identifique un fenómeno criminal y describa sus modalidades más gra- ves. ¿Es posible trabajar solo sobre ellas?

   2. ¿Cómo presentaría en público un objetivo de transformación? ¿Cómo lo explicaría?

4. Relocalización.

• El cuarto tipo de objetivo es el que denominamos de relocalización, es decir, cuando hemos decidido que, respecto de un determinado fenómeno crimi- nal, es mucho más eficaz y eficiente el uso de otros instrumentos que los estrictamente penales, con mayor capacidad preventiva, disuasiva e incluso reactiva.
• El uso de sanciones administrativas que tienen mayores posibilidades pre- ventivas, o sanciones civiles punitivas o reparatorias, o la suspensión a prue- ba que permite una política de supervisión, etc.
• Se decide utilizar esos mecanismos antes que la cárcel porque permite ser más eficaz y ahorrar recursos (eficiencia) para casos en los que no se puede hacer este traslado.

Definiciones para recordar.

Recursos externos al sistema penal. La justicia penal no es un espacio insti- tucional aislado, sino que forma parte de todos los recursos que tiene una so- ciedad para gestionar la conflictividad y fortalecer la tutela judicial. Los recur- sos externos a la justicia penal deben poder ser articulados con las activida- des propias de ella. Por ejemplo, son recursos externos los que permiten el control ciudadano, las acciones preven- tivas de muchas instituciones del Poder Ejecutivo, etc.

Sanciones administrativas. Son las que imponen tribunales o dependen- cias del Poder Ejecutivo, entes regulado- res y, a veces la misma Administración de Justicia. Su efecto, en coordinación con las sanciones penales suele ser un recurso muy efectivo para impactar so- bre los fenómenos criminales.

Resarcimiento. En la base de todo el sistema de responsabilidad, tanto ci- vil como penal, se encuentra la idea de compensar el daño. Tendremos compen- saciones que son reparatorias y otras que no lo son, como puede ser la pena. Resarcimiento se puede utilizar tanto en el sentido de compensación reparatoria como la compensación que no lo es.

Para reflexionar:

“Es bastante común que se pueda lograr extinguir una forma determinada de criminalidad; de hecho, en el grado actual de inflación de la utilización inútil de la Política Criminal debería ser bastante fácil extinguir formas de criminalidad im�propiamente definidas, para las cuales existen ya otros mecanismos de interven�ción fácilmente mejorables. Pero así y todo es posible también alcanzar objetivos de esta clase en áreas determinadas. Lograr que desaparezcan ciertas formas de violencia o de agresiones violentas a la propiedad no parece algo utópico, si se formulan adecuadamente los objetivos. Extinguir no significa, en todos los casos, vale la pena repetirlo, que desaparezca el “delito” (el conflicto base) sino que el Estado o la sociedad desarrollen otras formas de intervención en los conflictos distintas a la Política Criminal (y por lo tanto desaparece la definición de “delito” dentro de ese conflicto) y allí donde ya no se necesita Política Criminal “desapare�ce” el delito porque él es una creación de la Política Criminal.” (Binder, Alberto: Análisis Político Criminal. Astrea. Buenos Aires. 2011).

Problemas.

   1. ¿Qué debemos hacer cuando pretendemos que un caso sea resuelto en una instancia penal y ella no responde o lo hace muy morosamente? ¿Po- demos hacer algo? Trate de armar un plan de acción frente a ello.

   2. Piense en instituciones que deben realizar acciones preventivas de la criminalidad económica. Trate de hacer un listado de ellas. ¿Funcionan? ¿En qué medida? ¿Por qué?

5. Múltiples objetivos.

• También se pueden combinar, de distintas maneras, estos objetivos.
• También podemos articulas distintas formas de intervención en un fenóme- no criminal. Por ejemplo, podemos utilizar modalidades preventivas, disua- sivas y las reactivas que son propias de la Fiscalía.
• Todo ello implica niveles de coordinación mucho más altos, pero aumenta la capacidad de impactar sobre la realidad.
• De todos modos, lo que se debe tener en cuenta es que fijar un resultado significa impactar sobre la realidad, es decir, provocar una modificación de un estado de cosas que se encuentra fuera de la organización o del sistema judicial, en el plano de la vida social.
• La idea general de “control de la criminalidad” es la que indica de un modo más común lo que debemos hacer con la persecución criminal; claro está que ello no es cometido exclusivo del Ministerio Público, pero no se puede entender ni justificar la persecución penal y el conjunto de las actividades de los fiscales sino es por su relación con la disminución de los fenómenos criminales y ello, generalmente, implica articular distintas modalidades de intervención y coordinar con distintas instituciones preventivas, policiales, de control, etc.

Definiciones para recordar.

Modalidad preventiva. Es la interven- ción que trata de llegar a las causas de un conflicto que hemos criminalizado o a la causa de una modalidad dentro de ese conflicto.

Modalidad disuasiva. Es la intervención que busca evitar que un conflicto crimi- nalizado o una modalidad de él se mani- fiesta, quede contenida, pero no llega a las causas. Es dependiente del mecanis- mo o aparato disuasivo que utilicemos.

Modalidad reactiva. Es la intervención que busca desbaratar o desarticular a quienes cometen delitos o a alguna for- ma en particular de realizarlos. Se pue- de hacer por medio de la conjuración

directa o a través de la intervención ju- dicial que busca imponer una pena que produzca ese efecto.

Múltiple articulación. Es la utilización combinada y planeada de las tres mo- dalidades de intervención. General- mente los planes de política criminal deben tener esta articulación múltiple.

Control de la Criminalidad. Se puede y se suele utilizar esta frase para hacer referencia al conjunto de actividades estatales orientadas a enfrentar los fe- nómenos criminales, utilizando los dis- tintos objetivos y todas las modalidades.

Para reflexionar:

“El diseño de un plan político criminal debería, normalmente, contener estas dis- tintas clases de objetivos de un modo armónico, siempre que sea posible. Esto vale, incluso, cuando hablamos de un plan político criminal para un determina- do sector, ya que normalmente en ese sector convivirán diversas formas de cri- minalidad frente a las cuales se debe actuar de un modo diferenciado. Esto es especialmente importante porque un plan político criminal establece objetivos y metas para diversas organizaciones, de tal modo que siempre tendremos una red de objetivos o una red de metas y objetivos que en todos los niveles deben tener las mismas características de precisión, realismo, temporalidad, verificabili- dad. Esto es aplicable, con mucha mayor razón, cuando se trata de planes político criminales generales, donde se plantea el horizonte completo de la criminalidad. En realidad, es difícil imaginar una situación en la que se pudiera realizar un plan Político Criminal para todo el espectro de lo que actualmente se ha definido como delitos, menos aún con los niveles de información actualmente disponibles.El gra- do de irresponsabilidad, fantasía y, sobre todo, despreocupación por la eficiencia han convertido a la Política Criminal en una política pública de pura retórica y sin objetivos concretos. No se trata de desalentar por sí mismo a los “planes gene- rales”, pero si ellos son pura expresión de deseos no cumplen ninguna función. Si un plan político criminal no tiene objetivos es cualquier cosa menos un plan; si esos objetivos no están formulados con cierto rigor y precisión que permitan tan- to formular estrategias como medir el logro de las acciones, entonces tampoco es un plan válido. En realidad, por lo menos en la región latinoamericana, pocas veces se formulan planes político-criminales que verdaderamente merezcan el nombre de tales.”

(Binder, Alberto: Análisis Político Criminal. Astrea. Buenos Aires. 2011)

Problemas.

   1. ¿Podremos controlar la criminalidad económica? ¿O es un empeño inútil? Trate de expresar un porcentaje en que podremos lograrle y piense que acciones habría que realizar para que ese porcentaje de éxito sea posible.

   2. ¿Existen medidas disuasivas respecto de los principales fenómenos de criminalidad económica? ¿Cuáles? ¿Quiénes deberían llevarlos a cabo?

6. Conocer los fenómenos criminales.

• Para poder impactar sobre los fenómenos criminales debemos tener cono- cimiento sobre sus características y desarrollo.
• Esto constituye una dificultad porque no solemos tener mucha información sobre ellos.
• Para resolver, en parte, este problema, se han creado centros de análisis sobre esos fenómenos dentro de la estructura del mismo Ministerio Público (por ejemplo, la Dirección de Política Criminal). De ese modo la Fiscalía pue- de construir una determinada comprensión de esos fenómenos criminales.
• Para ello debe utilizar toda la información disponible, sistematizarla infor- mación que dispone y produce la propia Fiscalía y desarrollar nuevos modos de análisis que permitan construir líneas de base que permitan definir obje- tivos de resultados sobre esa realidad analizada.
• Al mismo tiempo se deben realizar pronósticos o construir escenarios futu- ro-probables: esta es una tarea técnica que reclama un trabajo de diversas disciplinas, pero ya es bastante común que se tomen decisiones en las empre- sas o en los gobiernos sobre la base de la proyección de situaciones futuras, por ejemplo, del impacto de ciertas medidas económicas, de la evolución de los mercados, de los cambios culturales esperados, etc.
• Ciertamente existirán algunas dimensiones de esos escenarios futuros res- pecto de los cuales tendremos mayor certidumbre y ello nos permitirá una planificación más segura o comprometida; otras dimensiones serán más o menos probables y por ello deberíamos establecer variaciones posibles de los planes en base al análisis de esas probabilidades y contingencias. Final- mente existirán dimensiones de los escenarios futuros que no podemos co- nocer ni prever y por ello siempre debemos tener una planeación que per- mita modos de emergencia, reactivos frente a la aparición de modalidades o fenómenos no conocidos.

Definiciones para recordar.

Sistema de información Criminal. Se llama así al conjunto de estadísticas e informes que producen todas las insti- tuciones vinculadas a la política crimi- nal y a la justicia penal. Siempre es un sistema, aunque puede ser de buena o mala calidad. Su busca, en general, que exista un reporte nacional de informa- ción Criminal.

Análisis del Delito. El análisis del delito es una actividad profesional que busca producir e interpretar la información sobre los distintos fenómenos crimina- les, tanto generales, como en relación a un conjunto de casos o, a veces, res- pecto de un caso en particular. Busca

modalidades delictivas, perfiles, y regu- laridades que permitan describir con la mayor precisión posible los fenómenos criminales de tal manera que, sobre la base de esa información, se puedan to- mar decisiones.

Escenarios criminales. Es una anticipa- ción hipotética de cómo será o evolucio- nará un determinado fenómeno crimi- nal, realizado en base a la información disponible sobre ese fenómeno, sobre el contexto social y la experiencia.Es in- dispensable para la planificación.

Para reflexionar:

“Podemos aquí hacer otra afirmación central: la eficacia de cualquier política cri- minal o de seguridad depende de su capacidad de reconocer, identificar y modi- ficar esa regularidad social. La mirada sobre casos y personas nos ha impedido construir una mirada sobre las regularidades en las que esas personas y esos casos están inmersas, le dan sentido y respecto de las cuales las políticas tienen mucho que hacer y decir. Esta visión, es más importante aún porque las políticas como tales sólo se pueden dirigir a esas regularidades sociales y fijarse objetivos respecto a ellas. Ciertamente un caso judicial pude tener mucha importancia y visto desde el sistema de garantías sólo existe como caso, pero visto desde las políticas la respuesta valdrá solo y tanto tenga efecto sobre la regularidad en que está inmerso. Tal como ocurre en todos los fenómenos sociales esas regularida- des no son productos del azar ni son caóticas. Al contrario, ellas se encuentran estructuradas en base a funciones, expectativas y reglas. Un conjunto de ejem- plos nos servirá para aclarar nuestro punto. En la actualidad una buena parte de la criminalidad urbana común gira alrededor de regularidades sociales que res- ponden a la estructura de mercado. Si alguien roba un vehículo solemos ver un caso y unas personas (el que roba el vehículo y la víctima) pero ello nos dice muy poco a los efectos de organizar una política de control de criminalidad. Lo que más nos debiera interesar es la estructura de mercado, que hace que esa perso- na robe ese vehículo, el circuito de venta o de desguace en el que lo introduce, los intermediaros que organizan el robo de vehículos, el encubrimiento del des- guace o la venta de lo robado, los transportistas, los acopiadores, los financistas, los compradores, etc. Un simple estudiante de economía nos podría describir sin dificultad todos los segmentos de ese mercado y su modo de interacción. A la po- lítica criminal y a la política de seguridad debe interesarles el caso y las personas en tanto forman parte de esa estructura. Todo objetivo de control de criminalidad es impensable por fuera de un determinado nivel de intervención en esa regula- ridad, por ejemplo, desbaratar el mercado de vehículos robados, de repuestos, limitarlo a tales niveles, bloquearlo en tales zonas, evitar ciertas modalidades, etc. Cualquier objetivo tangible de política criminal o de seguridad está vinculado a la idea de modificación de esa específica regularidad social. La visión sobre la estructura no significa necesariamente que pensemos a los actores como actores racionales que mueven su conducta por el juego de incentivos. Los distintos ac- tores o segmentos que intervienen en ese mercado, por ejemplo, pueden hacerlo por distintos motivos, incluso por razones, “irracionales” o por la racionalidad que produce ese mismo campo ilícito. Ello no es el punto. La cuestión central es que ni producimos información y análisis sobre esas regularidades y menos aún planea-

Problemas.

   1. ¿Cuáles son los principales mercados criminales en Paraguay? Trate de hacer un listado con todos los que cree que existen, en orden de impor- tancia.

   2. ¿Cómo actuamos cuando un mercado ilegal se encuentra junto a uno le- gal y a otros mercados llamados “grises” (que evaden impuestos, por ejem- plo)?

   3. ¿Cómo actuamos cuando desarticular un mercado ilegal deja sin trabajo a mucha gente?

7. Productos.

• También se deben fijar objetivos en relación a los productos de la organiza- ción, porque los resultados no se pueden obtener sino a través de los pro- ductos que construye la institución.
• Los productos de la Fiscalía constituyen decisiones que impactan sobre los fenómenos criminales. Por ejemplo, una condena es una decisión que per- mite desarticular una modalidad delictiva o prevenir otras. Una suspensión a prueba permite mantener bajo supervisión a quienes participan en fenó- menos criminales, etc. También puede producir acuerdos reparatorios que producen mayores efectos de compensación a las víctimas, sin perjuicio de permitir acciones de supervisión o preventivas de mayor alcance.
• Existen otras decisiones como absoluciones, desestimaciones o sobresei- mientos, que no pueden ser considerados siempre como fracasos de la or- ganización, pero no son productos que ella busca, sino el reconocimiento de que el caso no debía ingresar, o no tiene prueba o no constituye un delito.
• Son también productos de la organización todo lo que tiene que ver con decomisos y recuperación de activos, que en el caso de la criminalidad eco- nómica o la corrupción pueden tener un efecto (impacto) mayor en el fenó- meno criminal, es decir, producir mejores resultados.
• Tal como hemos dicho, los productos son realizados por la organización, su calidad depende de ella y pueden tener mayor o menor impacto sobre la realidad.
• Aumentar la capacidad de impacto de un producto es también parte de su calidad y ello es dependiente de la selección de los casos y la planificación.

Definiciones para recordar.

Producto. Como hemos visto se trata de todas las “salidas” (output) que le damos a un caso. Pueden ser Conde- nas, Absoluciones, Sobreseimientos, Suspensiones a Prueba, Acuerdos Re- paratorios, Archivos, Desestimaciones. Todas estas salidas no tienen la misma calidad, ya que algunas impactan sobre el fenómeno criminal en sentido posi- tivo y otras son cierres administrativos que dejan inalterado al fenómeno cri- minal en cuestión.

Calidad. Le llamamos calidad a la ca- racterística de la salida que le da una respuesta positiva al conflicto en el que ha intervenido.

Salidas de calidad político criminal. Se trata de aquellos productos que tie- nen capacidad de impactar generando alguna modificación en el fenómeno criminal que no signifique dejarlo inal- terado o ayudar a su expansión, como cuando ocurre que los casos producen salidas de mala calidad.

Para reflexionar:

“Esos objetivos pueden referirse a productos o a resultados. A los fines de esta investigación, y dada la diversidad de definiciones existentes en la bibliografía so�bre esta temática, entenderemos como:»»Productos: Bienes, servicios o acciones llevadas a cabo por la organización pública.»» Resultados: Impactos o consecuen�cias para la comunidad. En lo que hace a los Ministerios Públicos, una evaluación de resultados (o de impacto) requeriría un nivel de información sobre los distintos fenómenos criminales que hoy en día no son producidos en forma fidedigna por ninguna organización pública. Por ese motivo, hemos decidido comenzar por una evaluación de la eficacia orientada a los productos, que, en el caso de los Ministe�rios Públicos Fiscales, son las decisiones que toman las fiscalías en el marco de las causas que gestionan. Esta evaluación inicial de la eficacia de los productos debe entenderse como parte de un proceso más amplio de la medición de desempeño" (Alfie, Julián. Análisis de Desempeño de los Ministerios Públicos en Argentina. Inecip. 2022)

Problemas.

   1. ¿Cómo definimos si un producto es mejor que otro? Ponga ejemplos.

   2. ¿Todos los archivos son de baja calidad? Ponga ejemplos de aquéllos que no lo son.

8. Productos Básicos.

De este modo, la Fiscalía debe trabajar para lograr cuatro tipos de productos básicos:

• Condenas. Ellas permiten anular la actividad criminal de personas y organi- zaciones, desbaratar modalidades delictivas, producir mensajes acerca de las consecuencias de realizar esas actividades.
• Suspensión a prueba. Permite tomar decisiones más rápido y con menor cos- to que produzcan similares efectos sobre los fenómenos criminales más per- durables, porque permite mantener bajo supervisión ciertas actividades.
• Acuerdos Reparatorios. Ellos permiten reparaciones integrales, que cumplen también efectos sancionatorios, pero también permiten realizar medidas de seguimiento y supervisión, así como otras de mayor efecto preventivo.
• Decomisos. Son decisiones que permiten mitigar los efectos dañinos, desin- centivar la realización de conductas delictivas o dificultarlas en el futuro y recuperar dinero y activos que pueden volver a la sociedad dañada.

Definiciones para recordar.

Decomisos. El decomiso es la decisión judicial que permite privar de la propie- dad a ciertos bienes cuando se encuen- tran directa o indirectamente vincula- dos con la actividad delictiva. Puede ser realizado junto con la condena, como antes de ella, cuando se permiten los decomisos sin condena.

Acuerdos reparatorios. Se trata de todas las salidas que consisten en ge- nerar alguna forma de compensación reparatoria, ya sea a través de una conciliación directa, una conciliación mediada, o mediante el ofrecimiento directo de reparaciones. Es una salida que puede ser de gran calidad, incluso en los delitos de criminalidad económi- ca, siempre que exista supervisión del cumplimiento de los acuerdos y sean acuerdos reales, que no escondan una forma de impunidad.

Para reflexionar:

“La elaboración de la tasa básica de eficacia político-criminal pretende medir uno de los objetivos centrales de los Ministerios Públicos Fiscales, que es lograr sali�das que impacten sobre el control de la criminalidad. Para esta primera etapa, consideramos como salidas con incidencia político-criminal aquellas que tengan alguna capacidad -aunque sea mínima- de impactar sobre el control de la crimi�nalidad. En ese sentido, una condición necesaria, aunque no suficiente, para que las salidas tengan esa capacidad, es que sean respuestas que le impongan a una persona la realización de algún tipo de acción como consecuencia de su participa�ción en el conflicto primario.” (Alfie, Julián. Análisis de Desempeño de los Ministerios Públicos en Argentina. Inecip. 2022).

Problemas.

   1. ¿Qué métodos utilizamos para saber que penas y sanciones nos convie- ne pedir en un caso? ¿Existen criterios establecidos que nos ayuden a ello?

¿Deberían existir?

   2. ¿Son aplicables los acuerdos reparatorios en los casos de criminalidad económica? ¿En qué casos o situaciones?

9. Procesos de Trabajo.

• Cada una de estas decisiones, implica todo un proceso de trabajo, que con- tiene decisiones que deben tomar los mismos fiscales y otras que deben procurar ante los jueces.El proceso de trabajo no se debe confundir con el trámite, que puede deberse a algunas exigencias formales propias del sistema de garantías, pero que no agotan, ni mucho menos, el proceso de trabajo propio de la Fiscalía.
• También se debe tener en cuenta que en la relación con los jueces y con los de- fensores no se debe tramitar sino litigar. Esto implica un uso profesional de las herramientas de litigación y un control del caso cuando se encuentra ya ante los tribunales, que forma parte también de los procesos de trabajo propio.
• Para organizar con eficiencia esos procesos de trabajo se debe determinar objetivos respecto a los tipos y cantidad de productos que se deben ob- tener, en relación a los distintos fenómenos criminales. Los objetivos por productos y los objetivos por resultados deben estar combinados, ya que, como hemos dicho, no se pueden obtener resultados sin productos, aunque si es posible tener productos que no producen ningún o escasos resultados.
• Y todo ello debe realizarse dentro de un horizonte político criminal más am- plio, que permita conocer el caso concreto con los planes político-criminales más amplios.

Definiciones para recordar.

Proceso de trabajo. Es el conjunto de actividades y decisiones que realizadas de un modo constante y sistemático conducen a la elaboración de un pro- ducto determinado. Todo proceso de trabajo está vinculado de un modo di- recto o indirecto con los productos que realiza la Fiscalía.

Plan político criminal.Se trata del con- junto de actividades pensadas para al- canzar objetivos precisos que se han fijado como prioritarios, en relación a resultados que se quieren obtener en relación a ciertos fenómenos crimina- les más graves o considerados también como prioridades.

Horizonte político-criminal. Consiste en la comprensión del significado de una actividad o un caso en relación al conjunto de los objetivos político-cri- minales y la planificación desarrollada para llegar a cumplirlos.

Para reflexionar:

“La función organizativa consiste en la transformación de los inputs del sistema en determinados outputs; en la realidad existirá, por tanto, frente a un conjun�to de entrada-salidas, un conjunto de tareas implicadas todas en mayor o me�nor grado en la vida del sistema.Una particular importancia adquiere la primary task, que representa esa tarea de cuya realización depende la existencia de la organización. La individualización de tal tarea resulta de importancia vital para la “salud” del sistema. La misma puede ser llevada a cabo por máquinas como en el caso de una fábrica automatizada, o bien por personas, como sucede en una institución bancaria o en una administración; el aspecto común está constituido por ser el paso obligatorio en el desarrollo de la función propia de su naturaleza.” (José M García Madaria: “Teoría de la Organización y Sociedad contemporánea”. Ariel, España. 1985).

Problemas.

   1. ¿Quién formula la política criminal en Paraguay? ¿Cómo actuamos cuan- do no se hace o se lo hace fragmentariamente?

   2. ¿Puede existir un plan de persecución penal sin que exista un plan polí- tico criminal? ¿Puede el Ministerio público formular uno?

10. Relación Producto-Resultado.

• La relación entre resultados y productos es esencial para seleccionar los casos y determinar las formas de trabajo.
• Una condena, en un caso mal elegido, puede consumir muchos recursos de la organización (tiempo, energía, recursos materiales, atención de los me- jores profesionales), pero luego no impacta sobre la realidad, porque no se logró condenar a las personas pertinentes o porque llegó tarde o porque el fenómeno criminal (un mercado ilegal, por ejemplo) tuvo tiempo de reconfi- gurarse y continuar con sus operaciones o, a veces, incrementarlas.
• Lo que no es admisible es que la consecución de los productos sea el resul- tado de la mera inercia, de la burocratización del trabajo y no exista ningún control sobre el nivel, el tipo y la calidad de los productos que se deben ob- tener en un plazo determinado.
• Tampoco es admisible que la organización se circunscriba a lograr produc- tos, desentendiéndose del impacto que esos productos “producen” en la realidad de los fenómenos criminales. El criterio general debe ser, en conse- cuencia, lograr los resultados fijados en los objetivos a través de los produc- tos más adecuados.
• Esto se logra mediante el “análisis de impacto” de un determinado producto. No alcanza con lograr una “buena condena”, por ejemplo, sino que debemos analizar que producirá esa condena en la realidad del fenómeno criminal. De allí la importancia de la ejecución, por ejemplo.

Definiciones para recordar.

Relación producto/resultado. Es el vín- culo que siempre existe entre un produc- to (condena, suspensión a prueba, etc.) y su impacto en los fenómenos criminales.

Factor que influyen en el resultado. La mayor o menor incidencia de un producto en la consecución de un re- sultado depende de factores propios de ese producto (calidad) y de factores externos, tales como el contexto, la eje- cución, el momento, las articulares con otras instituciones, etc.

Análisis de impacto. Dentro de lo que llamamos “evaluación de productos” se encuentra el análisis de la potencialidad de impacto de un producto. Ello puede influir en los tiempos, en la adopción de una teoría del caso, en la delimita- ción de la pretensión punitiva, etc.

Para reflexionar:

“Estas salidas implican reconocimiento de responsabilidad (formal o informal) y consecuencias de las acciones. Esto significa que los sectores victimizados han recibido alguna compensación -en sentido amplio- por los daños sufridos. Al tra- tarse de una tasa básica de eficacia, cuenta con obvias limitaciones. En primer lugar, estas salidas son en realidad productos, no resultados. Por ahora medire- mos la tasa en base a los productos, porque con el nivel actual de información es imposible medir resultados, es decir, el impacto de esos productos sobre los fe- nómenos criminales que se pretende enfrentar. Debe quedar claro que la tasa de efectividad más importante es la que se construye con la medición de resultados, pero por el momento, y lamentablemente, no estamos en condiciones de realizar esa evaluación, que implicaría tener líneas de base sobre los distintos fenómenos criminales e indicadores de incidencia de los productos en esos fenómenos. Por otro lado, aun cuando nos limitemos a la evaluación de la eficacia, se trata de una tasa básica ya que no permite realizar una evaluación que incorpore otras variables tales como respuesta según el tipo de fenómeno criminal, complejidad del caso, entre otros indicadores. No siempre una condena, una suspensión con- dicional del proceso o un acuerdo reparatorio serán una respuesta adecuada en términos político-criminales. Tampoco entran en consideración variables de otra índole -presupuestarias, de recursos, geográficas, poblacionales, etc.- que mere- cen un análisis que buscamos fomentar a través de esta investigación. De todos modos, para esta etapa inicial, sí podemos asumir que las condenas, las suspen- siones condicionales del proceso y los acuerdos reparatorios son respuestas que, a priori, tendrán un mayor impacto político-criminal que el resto de las salidas (sobreseimientos, absoluciones, archivos, etc.).”

(Alfie, Julián. Análisis de Desempeño de los Ministerios Públicos en Argentina. Inecip. 2022).

Problemas.

   1. Si se ha conseguido una importante condena en un caso de lavado de activos ¿Cómo sabemos que provocará algún resultado? ¿Qué factores in- fluyen en ello?

   2. Trate de identificar casos de condenas que no hay producido resultados. ¿Cuáles fueron las razones?

11. Selección de casos.

• Lograr resultados a través de los productos adecuados no se puede realizar sin seleccionar los casos.
• Esta selección se debe realizar en un doble sentido. Por un lado, por su vin- culación con un determinado fenómeno criminal; por el otro, por sus carac- terísticas dentro de cada uno de los fenómenos criminales.
• Este doble análisis es importante para todo el proceso de planeación.
• Ahora bien, existen dos modos básicos de construir el universo de casos.
• Uno, en base a las denuncias, formales o informales que reciba la organiza- ción; el otro, en base a las propias decisiones de la Fiscalía, en base a infor- mación o sospechas obtenidas de diferentes fuentes, entre ellas, los análisis que produce la Dirección de Política Criminal y otras fuentes de inteligencia criminal.
• Si combinamos ambas modalidades podemos estabilizar el universo de ca- sos, de tal manera que el trabajo no se vuelva azaroso.
• Por universo de casos entendemos la totalidad de casos que forman el re- querimiento inicial al proceso de planificación, resultado de denuncias y de la actividad proactiva de la Fiscalía, que nos permitirá tomar las decisiones sobre los procesos de trabajo que permitan alcanzar con los objetivos pro- puestos.
• La Fiscalía no puede quedar a la espera que actores externos o circunstancias coyunturales activen los principales casos que serán seleccionados; debe te- ner criterios sólidos, estables y que permitan la mayor eficacia.

Definiciones para recordar.

Proactividad. La proactividad es la cua- lidad de la organización que se pone en marcha hacia la consecución de los ob- jetivos en base a sus propias decisiones y no es dependiente de acciones exter- nas que pongan en marcha sus proce- sos de trabajo.

Universo de casos. Es la totalidad de ca- sos en los que se deben realizar acciones para provocar un producto o salida. Este universo se conforma con los que ingre-

san cada año, más el remanente que ha quedado de años anteriores (Stock).

Selección de casos. Es el proceso me- diante el cual se ordenan los casos se- gún el tipo de productos que se buscará y el orden de importancia que marca su prioridad. Siempre existe una selección de casos, formal o informal. Es indispen- sable que se realice en base a criterios transparentes y decididos y no median- te prácticas burocráticas y rutinas.

Para reflexionar:

“Según lo dicho, de lo que se trata cuando hablamos de Principio de Oportunidad es de diseñar una política compleja de selección de casos en la justicia penal. Insisto, este es un tema central de cualquier reforma de la justicia penal que quiera provocar cambios de fondo y no sólo cambiar trámites. No es difícil hallar criterios alrededor de los cuales pueda haber consenso. (…) Podemos concluir, en consecuencia, que la discusión sobre el Principio de Oportunidad, o, mejor aún, sobre el conjunto de problemas que todavía de un modo impropio y rústico englobamos bajo el mismo nombre, es un debate complejo, tanto desde el punto de vista de la filosofía política o del análisis político criminal como desde el punto de vista de la organización de la administración de justicia y sus prácticas concretas. Estas tres dimensiones se conectan muy estrechamente, y si se resuelve con cla�ridad el problema político-procesal y político-criminal las instituciones funciona�rán también con mayor eficiencia, sin perjuicio de los problemas organizacionales que insoslayablemente habrá que integrar en la consideración del problema.” (Binder, Alberto: Legalidad y Oportunidad. Ed. Del Puerto. 2005)

Problemas.

   1. ¿Es posible controlar el ingreso de casos? Haga un listado de las medidas que tomaría y piense si son admisibles legalmente.

   2. ¿Cómo definiría la forma en que actualmente se seleccionan los casos? Describa la práctica que lleva a esa selección.

12. Relevancia de los casos.

• ¿Cómo elegir los casos más relevantes?
• Dentro de ese universo de casos existirán algunos que nos acercan más que otros a la consecución de los resultados esperados.
• Algunos casos, por otra parte, nos permiten lograr productos (decisiones) con mayor prontitud o mayor calidad.
• En ese sentido existen dos criterios de relevancia: 1º la mayor capacidad de impactar sobre la realidad; 2º la mayor facilidad para obtener un producto de calidad.
• Estos dos criterios pueden coincidir en muchos casos y ello nos dará una guía más segura. En otros casos no será así y se deberán tomar decisiones más complejas, vinculadas a la gestión del caso.
• La gravedad es un criterio que se debe tomar siempre en cuenta, pero pue- de ser engañoso, porque muchas veces se confunde con la alarma social o la indignación -que siempre nos debe llevar a tomar decisiones determinadas de gestión del caso- pero no siempre nos permitirá un mejor resultado o un mejor producto.
• El análisis de relevancia de un caso es siempre muy complejo y debe respon- der, al menos, a las siguientes preguntas:

1º ¿Qué impacto produciría en el fenómeno criminal? Por ejemplo, des- barata a una organización que domina un mercado ilegal; anula la activi- dad de una persona que es la que garantiza el encubrimiento, afecta de un modo significativo una de las modalidades, por ejemplo, el flujo de mercaderías o la legitimación de las ganancias ilícitas.

2º ¿Qué tipo de producto se puede obtener en ese caso que permita alcanzar los mejores resultados? Puede ser la condena, puede el deco- miso, etc.

3º ¿Qué posibilidades reales existen, según la experiencia, de alcanzar, en un tiempo determinado, con ese producto?

4º ¿Tiene la Fiscalía los recursos y la organización suficiente para lograr ese producto en ese tiempo?

5º ¿Qué acciones complementarias se deben realizar para que ese pro- ducto produzca el mayor impacto en la realidad?

• En base a estas preguntas podemos realizar una tabla del peso o relevancia de los casos, que nos permita una mejor asignación y una concentración de los recursos.

Definiciones para recordar.

Peso de los casos. Los casos son más o menos importantes (y por lo tanto prio- ritarios) según ciertas variables que se deben decidir. Por ejemplo, si están in- volucradas personas políticamente ex- puestas de alto nivel, si se trata de cier- tos fenómenos criminales, si participan organizaciones criminales, etc. En base a esos criterios se le puede asignar un peso a cada caso que influya en la asig- nación de responsables y tareas.

Gravedad. La gravedad es un concepto mixto, que se funda en ciertas caracterís- ticas de mayor constancia, por ejemplo,

el daño causado, como así en otras va- riables más elásticas e incluso coyuntura- les, tales como la afectación a un servicio concreto, la preocupación social, etc.De todos modos, se puede construir un con- cepto objetivo de gravedad.

Relevancia de los casos. Le llama- mos relevancia de un caso al orden de prioridad que le asigna la organización en base a criterios de peso, gravedad, oportunidad, etc.

Para reflexionar:

“Se puede decir con toda precisión que toda la política criminal busca economizar la violencia social y dentro de ella específicamente la estatal. No obstante, den- tro de ese cometido general podemos hallar un contenido específico para este principio. La determinación de un caso en el cual se puede utilizar la violencia del Estado (un caso seleccionado por la política criminal y autorizada por el Par- lamento, según las reglas del Estado de Derecho) no puede ser una asignación rígida, ni siquiera cuando se trate de asignaciones mínimas. En todo caso, según el principio señalado, se debe dejar abierta la puerta a una intervención no vio- lenta, según las condiciones del caso concreto, según las circunstancias del mo- mento. La idea de economizar hasta donde sea posible el uso de la violencia del Estado es un principio de gran trascendencia que permite ajustar la necesaria generalidad del programa punitivo a las necesidades reales del caso concreto o de las circunstancias sociales del momento. Este principio suele chocar con visio- nes rígidas del programa punitivo, que ven en esa rigidez garantías de igualdad. Sin duda la exigencia de un tratamiento igualitario es crucial en la legitimidad de un estado democrático, pero eso no significa desconocer las particularidades de cada situación. Sostener que se trata de una apertura peligrosa hacia la excep- cionalidad, que le puede abrir las puertas al favoritismo y a las corruptelas es desconocer que cuando ambos quieren manifestarse siempre han encontrado la forma de hacerlo, sin importar el modo como estén diseñadas las políticas. No hay ganancia en el hecho de evitar ese riesgo –por cierto, real- al costo de dotar de rigidez al programa punitivo. El modo de acción pública flexibilizada se nutre de este principio, que siempre estará sometido a reglas de control tanto externas como internas.

“(Binder, Alberto: Análisis Político Criminal. Astrea. Buenos Aires. 2011)

Problemas.

   1. ¿Es realmente posible identificar los casos más relevantes? Recuerde los casos que consideraría más relevantes de los últimos años y analice que pase con ellos.

   2. ¿Es posible construir un concepto de gravedad realmente objetivo? In- tente una definición.